Procedimiento sancionador del Régimen General de la Seguridad Social
| Autor | Fernando Boró Herrera |
| Cargo del Autor | Profesor Asociado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad Rey Juan Carlos |
El procedimiento sancionador en materia de Seguridad Social se rige por su propia normativa y, supletoriamente, tanto por la LRJSP como por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
En el ámbito de Seguridad Social, el artículo 135 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por el artículo único del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (LGSS), dispone que en materia de infracciones y sanciones, se estará a lo dispuesto en la LGSS y en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (LISOS). La norma reglamentaria que desarrolla esta última norma legal es el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social (RPISOS).
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Como ya se ha indicado, es un procedimiento singular que tiene su propia regulación al margen de la LPACAP, aunque esta norma es supletoria respecto al procedimiento sancionador en el ámbito de la Seguridad Social.
El procedimiento sancionador se inicia de oficio mediante la extensión de actas de infracción en la materia (art. 52 de la LISOS y art. 13 RPISOS), con los requisitos que a tal efecto se indican en el artículo 53 de la LISOS y el artículo 15 del RPISOS.
Si no se cumplen estos requisitos en las actas, respecto de los hechos descritos, los mismos perderán su presunción de certeza. Una presunción la encontramos establecida en el artículo 23 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que dispone:
“Los hechos constatados por los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se formalicen en las actas de infracción y de liquidación, observando los requisitos legales pertinentes, tendrán presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses pueden aportar los interesados”.
No obstante lo expuesto en el párrafo precedente, en los supuestos de infracciones de carácter leve o grave tipificadas en la LISOS respecto de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones del Sistema de Seguridad Social, el procedimiento sancionador además de iniciarse por comunicación del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (OEITSS), que no por acta de infracción, se puede alternativamente iniciar por la entidad gestora conforme los como resultado de los antecedentes o datos obrantes en esta (art. 37.bis del RPISOS).
Para asegurar el respeto al principio del ejercicio del derecho de defensa, que emana del artículo 24 de la Constitución Española, es un procedimiento contradictorio en su fase instrucción por el que los sujetos infractores pueden alegar y probar por cualesquiera medios de prueba admitidos en Derecho frente a las actas de infracción que se les hayan practicado; siendo susceptible de ser anuladas las actas por la vulneración de este derecho.
Las resoluciones sancionadoras se dictan por el órgano competente de Administración General del Estado y de la administración autonómica designada a tal efecto (art. 48 LISOS); siendo las actas de infracción propuestas de imposición de sanciones, no resoluciones en sentido estricto. Contra las resoluciones sancionadoras se pueden interponer en vía administrativa los recursos procedentes y, en su caso, será el orden social de la jurisdicción el competente para el conocimiento de las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa, (art. 2.n) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social (LRJS); salvo las actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con dicha liquidación de cuotas, cuya competencia será atribuida al orden contencioso-administrativo (art. 3.g) de la LRJS).
Es de aplicación a los procedimientos sancionadores en materia de Seguridad Social el respeto al principio de “non bis in ídem” (art. 3 de la LISOS y art. 5 del RPISOS), según el cual si existe identidad de sujeto, de hecho y de fundamento no pueden sancionarse las conductas simultáneamente por el orden penal y en vía administrativa.
Para evitar la concurrencia de esta situación, si se inicia un procedimiento penal por la triple identidad ya expresada el procedimiento sancionador administrativo resultará suspendido hasta la finalización de aquel procedimiento en el orden penal. De no haberse estimado la existencia de ilícito penal, o en el caso de haberse dictado resolución de otro tipo que ponga fin al procedimiento penal, la Administración continuará el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales hayan considerado probados (art. 3.3 LISOS).
Elementos del procedimiento sancionador del Régimen General de la Seguridad SocialEn primer lugar, los sujetos responsables de las infracciones en materia de Seguridad Social se enumeran en el artículo 2 de la LISOS. Son los siguientes:
- Los empresarios, trabajadores por cuenta propia o ajena o asimilados, perceptores y solicitantes de las prestaciones de Seguridad Social.
- Las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y demás entidades colaboradoras en la gestión.
- Las entidades o empresas responsables de la gestión de prestaciones en cuanto a sus obligaciones en relación con el Registro de Prestaciones Sociales Públicas y demás sujetos obligados a facilitar información de trascendencia recaudatoria en materia de Seguridad Social.
En segundo término, el artículo 4 del RPISOS atribuye las competencias sancionadoras en materia de Seguridad Social conforme lo siguiente:
1. Actas de infracción en materia de Seguridad Social, las relacionadas con los sujetos que no sean trabajadores o asimilados, beneficiarios y solicitantes de prestaciones, ni Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y demás entidades colaboradoras en la gestión; ni de las empresas que colaboran voluntariamente en la gestión.
- Direcciones provinciales de la TGSS o del INSS, dependiendo de la submateria de Seguridad Social infringida (art. 4.1.a) 1º y 2º RPISOS.
- Direcciones provinciales del SEPE o del ISM. En los casos de infracciones relacionadas con prestaciones o subsidios de desempleo.
2. Actas de liquidación de cuotas concurrentes con actas de infracción por los mismos hechos.
- Dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social.
La propuesta anterior a la decisión de formularla o no por la autoridad laboral competente debe ser remitida por el funcionario inspector actuante a través del OEITSS (art. 6 RPISOS). En este caso de remisión a la TGSS o al INSS, se producirá la suspensión del expediente administrativo sancionador y, cuando exista, del procedimiento liquidatorio, con notificación a los interesados y al proponente, hasta tanto se dicte sentencia firme.
Otro elemento de suma relevancia es el de la prescripción de las infracciones en materia de Seguridad Social, cuyo plazo es de 4 años contados desde la fecha de la infracción (art. 7.1 del RPISOS).
La interrupción de la prescripción se produce por cualquiera de las causas admitidas en Derecho, por acta de infracción debidamente notificada; así como por la iniciación del procedimiento de oficio. En todo caso, por el inicio de actuación administrativa con conocimiento formal del sujeto pasivo conducente a la comprobación de la infracción o de la deuda, por cualquier actuación del sujeto responsable que implique reconocimiento de los hechos constitutivos de la infracción o de la deuda, o por la interposición de reclamación o recurso de cualquier clase por parte de los afectados o sus representantes.
Por su parte, las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción, (art. 7.3 RPISOS).
Actividades previas al procedimiento sancionador del Régimen General de la Seguridad SocialEstas actividades están reguladas en los artículos 8 a 12 del RPISOS. Se podrían definir como las actuaciones de comprobación e investigación del cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social sobre determinados sujetos que finalizarán, en su caso, con el inicio del procedimiento sancionador o sin incidencias a efectos punitivos (art. 8.1 RPISOS).
El plazo máximo de duración de estas actividades es de 9 meses desde el inicio de las mismas...
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